Обществом, которая характеризуется четким разделением законодательных и исполнительных функций. При этом высший законодательный орган должен занимать привилегированное положение. В данной статье рассмотрено, что такое парламентаризм в России и других странах, этапы его становления и особенности.
Что такое парламент?
В 1688 г. в Англии был принят где впервые было определено место парламента в системе органов власти. Тут за ним были закреплены законодательные полномочия. Также был зафиксирован один из главных принципов парламентаризма. Он провозглашал ответственность министров перед представительным органом законодательной власти.
В 1727 г. впервые в Англии парламент был сформирован на партийных началах.
Начало развития парламентаризма в России
Парламентаризм - это прежде всего один из институтов демократии. В России он появился недавно. Но зачатки парламентаризма можно увидеть еще во времена Киевской Руси. Одним из органов власти в этом государстве было народное вече. Это собрание являлось институтом, через который народ участвовал в решении общественных проблем. В вече могли принимать участие все свободные жители киевского государства.
Следующий этап развития парламентаризма в России - это появление Земских соборов. Они играли большую роль в законодательной деятельности. Земские соборы состояли из двух палат. В составе верхней были чиновники, высшее духовенство, члены В нижнюю входили представители, избираемые из числа дворянства и посадских людей.
В более поздний период абсолютной монархии развивались идеи парламентаризма, но не существовало специального органа законодательной власти, неподконтрольного императору.
Парламентизация страны в XX веке
Начало революции в 1905 г. ознаменовало переход страны от монархии к конституционному строю и начало парламентаризма. В этом году императором были подписаны высочайшие манифесты. Они учредили новый представительный законосовещательный орган в стране - Государственную думу. С этих пор ни один акт не вступал в силу без ее утверждения.
В 1906 г. был создан парламент, состоявший из двух палат. Нижняя - Государственная дума, а верхняя - Государственный совет. Обе палаты располагались Свои проекты они направляли императору. Верхняя палата по своему характеру была полупредставительным органом. Одна часть ее председателей назначалась императором, а другая избиралась из среды дворянства, духовенства, крупных торговцев и т. д. Нижняя палата являлась своего рода представительным органом.
После Октябрьской революции была полностью уничтожена старая система государственной власти. В то же время было переосмыслено и само понятие «парламентаризм». Был создан новый высший орган государственной власти - Всероссийский съезд Советов. Он формировался посредством выборов, проходивших в несколько этапов, из председателей местных собраний. При этом система представительства была устроена таким образом, что в Советах большинство принадлежало рабочим, а не крестьянству. Этот съезд работал не на постоянной основе. Именно поэтому из его состава избирался Всероссийский исполнительный комитет Советов. Он действовал на постоянной основе и обладал законодательной и исполнительной властью. Позже был создан Верхний Совет. Этот орган располагал законодательными функциями и избирался путем прямого тайного голосования.
Парламентаризм в России на современном этапе
Конституцией 1993 г. в России была установлена новая система государственной власти. Сегодня для устройства страны характерно верховенство закона и ведущая роль парламента.
В состав Федерального собрания входят две палаты. Первая - Совет Федерации, вторая - Государственная дума. Впервые нижняя палата парламента РФ начала свою работу в декабре 1993 года. В ее состав входили 450 депутатов.
В настоящее время проблема создания механизма власти, позволяющего наиболее полно учитывать интересы граждан при принятии государственных решений, механизма, который бы обеспечивал подлинное народовластие, является одной из самых актуальных в современной правовой науке.
Прежде чем определить понятие парламентаризма, проанализировать его сущность необходимо сказать о его представительском начале, реализующимся в процессе государственного управления. В теории государства и права упоминается два основных способа осуществления народом своей власти:
- · непосредственное осуществление властных функций (непосредственная демократия);
- · осуществление властных полномочий посредством представительства (представительная демократия).
Наиболее последовательным сторонником первого способа осуществления народом властных функций был Жан Жак Руссо. Непосредственную демократию он рассматривал как политический идеал. При этом, законодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать непосредственно народному собранию, в котором должны участвовать все граждане. Все другие властные органы должны всецело подчиняться народному собранию; быть не только послушным орудием суверена - законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственным перед ним, а также могут быть в любой момент им смещены. В свою очередь, Ж.-Ж. Руссо, фактически, отрицал представительную форму правления, придерживался той точки зрения, что депутаты не могут быть представителями народа, они лишь уполномоченные, комиссары, которые просто не имеют право что-либо окончательно решать.
Соответственно, закон не может становиться таковым, пока непосредственно народ не утвердит его. Из всего этого видно, что, будучи бесспорным сторонником непосредственной демократии, Руссо все же не отвергает идею создания определенного органа, избранного народом, для разработки тех или иных государственных решений.
Идею, что законодательная власть должна принадлежать всему народу не отрицается и сторонниками представительной демократии. Шарль Монтескье полагал, что, так как непосредственное осуществление народом власти невозможно в больших государствах и затруднительно в малых, то необходимо народное представительство. Именно избираемые представители, по его мнению, способны с наилучшим результатом обсуждать государственные вопросы. Он полагал, что представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии выполнять, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы…». Издание законов народными представителями имеет и то преимущество перед непосредственным законодательством народа, утверждал Монтескье, что представители обладают возможностью совместного обсуждения вопросов до их разрешения. Само народное представительство должно быть распределено по округам, так как каждый лучше всего знает потребности своей местности и своих соседей. В основу избрания народных представителей Монтескье кладет принцип всеобщего голосования.
Непосредственная, и представительная демократия имеют одни корни - это народ, его воля. Поэтому мы не можем согласиться с английским государствоведом А. Дайси, который отделяет представительную демократию от непосредственной, утверждая, что «заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества». Думается, что оптимальным является сочетание этих форм демократии. Государство может считаться подлинно правовым, если в нем непосредственная демократия и представительная тесно взаимодействуют и уравновешивают друг друга. В каждом государстве должна быть предусмотрена возможность принятия наиболее важных, кардинальных решений непосредственно населением (прежде всего, имеется в виду проведение референдума при обсуждении вопросов, касающихся развития государства в целом, затрагивающих интересы населения всей страны, или иные формы непосредственной демократии (собрания, сходы граждан по месту жительства) - при решении вопросов местного значения). Текущие вопросы государственной жизни должны разрешаться законотворческой деятельностью представительных органов населения, избранных на основе всеобщего, равного, прямого, тайного голосования. Именно народное представительство способно каждодневно претворять в жизнь волю народа при решении тех или иных государственных вопросов. С одной стороны, представительный орган должен с высокой степенью точности выражать мнение больших масс людей и социальных общностей и тем самым уравновешивать другие властные органы, с другой стороны, в представительном органе призваны разрешаться социальные конфликты, возникающие на базе столкновения разных социальных интересов.
Деятельность представительного органа власти позволяет выработать компромиссное решение, учитывающее в той или иной степени интересы противоборствующих групп, этим обеспечивается определенная стабильность в обществе.
Таким образом, под представительством понимается участие в деятельности государственных учреждений представителей общества. Это участие устанавливается для обеспечения живой, непосредственной связи между деятельностью государственных учреждений и текущими запросами общественной жизни. Как отмечается современными учеными - государствоведами, содержание народного представительства составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп граждан на соответствующем уровне государственной власти.
Организация представительства в различных странах и в различные исторические эпохи приобретала весьма разнообразные формы. Так известный русский ученый - юрист Н. М. Коркунов сводил все различные формы представительства к трем основным типам:
- 1) представительство по личному праву;
- 2) представительство по назначению правительства;
- 3) выборное представительство.
Представительство по личному праву (так называемое представительство сословий) было распространено в средние века. В то время высшее духовенство, самые родовитые и богатые дворяне, патрицианские роды, стоявшие во главе городских общин, в силу своего высокого положения являлись лучшими представителями общественной жизни (примером такого представительства в России являлась боярская дума). В современных условиях, когда по существу сословья перестали существовать, данная форма представительства сошла на нет. Последний оплот данного представительства - палата лордов в Великобритании в настоящее время реформируется, в результате чего наследственные лорды, скорее всего, лишатся членства в Парламенте.
Следующий тип - представительство по назначению правительства - есть ничто иное, как назначение того или иного лица правительством для выполнения им каких-либо государственных функций. В современной России аналогом данного типа можно назвать институт представительства Президента РФ в федеральных округах.
Наиболее распространенной и, без сомнения, лучшей системой организации представительства является система выборного представительства. Данное представительство дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям в общественных интересах, настроениях общества. Оно лучше всего соответствует главному назначению представительства - предотвращению деятельности государственных организаций от застоя и рутины, а также подчинению представительства жизненным интересам общества. Лишь выборное народное представительство может полностью гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), всегда находилось в соответствии с народным правосознанием - источником всякого права.
Данную классификацию следует несколько детализировать. Выборное представительство необходимо понимать в широком и узком смыслах. В первом случае в систему представительства будут входить все государственные органы, должностные лица, в избрании которых, так или иначе, принимает участие население государства (глава государства, главы регионов, законодательные собрания, органы местного самоуправления). В основе подобного деления закладывается признак выборности органов государственной власти гражданами. Во втором случае под представительством будет пониматься создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей-депутатов, то есть органов, которые относят к законодательной ветви власти.
Именно выборное представительство лежит в основе современной парламентской системы, которая исходит из той мысли, что «народные представители, являясь более авторитетными и более правильными, чем кто-либо другой, выразителями народных нужд и желаний, могут с наибольшим основанием решать государственные дела, а также претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление». Отсюда можно сформулировать главную задачу парламентаризма - обеспечение подлинного народовластия в государстве.
Парламентаризм - это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и поэтому оно может быть выражено в нескольких формах.
С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм представительной демократии. В этом смысле он, фактически, отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие столетия, как-то:
- · гражданское общество с высокой степенью правовой культуры;
- · утверждение идеи верховенства права;
- · господство законности; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов);
- · создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти.
Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства - парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских политологов, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает введения на прочных основах парламентаризма. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить:
- 1) избрание депутатов парламента на свободных всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа;
- 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, -
именно парламент образует законодательную ветвь власти;
3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.
Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Так, например, профессор Е. Хубнер утверждает, что о парламентаризме можно говорить лишь в связи с демократическим правлением. Некоторые исследователи прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно- организованного общества».
В основу парламентаризма заложены общедемократические, общечеловеческие ценности, мы, тем не менее, хотим отметить, что парламентаризм - это, прежде всего, конкретное явление общественной жизни многих государств современного мира, а не аморфная система представлений. С точки зрения политической теории мы можем определить парламентаризм как форму народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов государственной жизни.
В правовой науке также нет единого взгляда на природу и сущность парламентаризма. Разделяя мнение, что в его основе лежат общедемократические ценности, ученые-юристы по-разному определяют правовую природу данного явления. Одна из распространенных точек зрения состоит в том, что парламентаризм - это особая разновидность формы правления - «это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выразителями народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития…». По нашему мнению, неверно отождествлять парламентаризм лишь с формой организации государственной власти - это более универсальное понятие. Оно вбирает в себя многие элементы различных форм правления (монархий и республик), имеет качество демократического политического режима и может проявляться в государствах независимо от сложившейся формы государственного устройства (унитарной или федеративной).
Известно, что традиционно государства по форме правления делятся на монархии и республики. Однако, парламентаризм в равной степени присущ и монархиям, и республикам. Хотя, конечно же, при парламентской системе глава государства наделяется определенными качествами, которым он должен соответствовать независимо от способа занятия данной должности (избрание населением, избрание парламентом или коллегией выборщиков, замещение по наследству и т.д.). Роль главы государства при парламентаризме также определяет различные позиции. Наиболее крайняя позиция представлена английским писателем Беджготом еще в 19 веке. По его мнению, при парламентаризме вся правительственная власть целиком и без остатка переходит фактически к правительству, глава государства также теряет всякое реальное значение. Правительство, лишь номинально назначаемое главой государства, в действительности избирается законодательным собранием, которое во всякий момент может сменить его и поставить на его место другое. При этом само правительство превращается ни в что иное, как комиссию представительного органа, полностью от него зависящую. Через посредство этой комиссии парламент управляет государством и, таким образом, соединяет в своих руках законодательную власть с исполнительной.
При правильном функционировании парламентской системы деятельность главы государства (президента или монарха), на первый взгляд, как бы находится в тени парламента и правительства. Но все же нельзя говорить, что он превращается в стороннего наблюдателя их деятельности, выполняя главным образом представительские функции. Его действительное положение, как правило, наиболее показательно при сбоях в механизмах управления. В подобных ситуациях глава государства призван, восстановить систему управления, соблюдая существующие конституционные принципы народовластия. В качестве реального примера можно назвать события в Испании в конце 70-х годов, когда при попытке государственного переворота глава государства - король Хуан Карлос I (конституционный монарх), фактически, предотвратил антиконституционное развитие событий (государственный переворот), совершив все необходимые для этого действия. Современный парламентаризм характеризуется повышением фактической роли главы государства во властном механизме. Он при всех обстоятельствах остается необходимым участником наиважнейших государственных актов, и за ним остается возможность значительного влияния на ход государственных дел. Но в кризисные ситуации фактическое значение главы государства чрезвычайно возрастает, и в известный момент, он, оставаясь в пределах конституции и правил парламентского правления, играет даже решающую роль.
Появился в Англии еще в XIII веке и был органом, в котором существовало сословное представительство. Но реальный вес такой механизм власти приобрел после европейских буржуазных революций, произошедших в XVII-XVIII веках. Сегодня термин «парламент» используют, чтобы обозначить разного рода представительные учреждения.
Названия парламентских структур . В США и некоторых других американских государствах такой орган именуют конгрессом. Во Франции это – Национальное . На Украине – Верховная рада. Российский представительный орган название Федерального собрания. В большинстве демократических стран применяются собственные национальные термины.
Как устроен парламент
Каждый парламент имеет собственную структуру. В его состав, как правило, входят комиссии и отраслевые комитеты. В этих подразделениях решаются все основные вопросы, непосредственно связанные с разными сторонами жизни общества. Результатом работы структурных подразделений становятся законопроекты, которые впоследствии выносятся на рассмотрение и утверждение всего парламента.
Парламенты бывают одно- и двухпалатными. Обычно те государства, которые построены по федеративному принципу, имеют представительные органы, состоящие из двух палат – верхней и нижней. Традиционно в большинстве стран с двухпалатной системой верхнюю палату парламента называют сенатом, а нижнюю – палатой депутатов. Такая система позволяет найти компромисс и равновесие между различными группами, стремящимися к завоеванию политической власти.
Парламентаризм: сущность и особенности
Парламентаризм – особый способ организации верховной представительной власти. В его основе лежит принцип выборности главного законодательного органа страны. Основная функция парламента – выработка и принятие законов, касающихся всех сфер жизни общества и государства. В большинстве стран парламенты работают на постоянной основе в течение всего срока полномочий народных избранников.
Ежедневно члены парламента принимают участие во множестве мероприятий, проводимых в этом органе законодательной власти. Это сессии, парламентские слушания и расследования, многочисленные пленарные заседания. Значительное время у депутатов отнимает работа в комиссиях и комитетах. Избиратели формируют свое мнение о работе данного органа власти по речам наиболее видных его представителей, а вот кропотливая работа народных избранников по совершенствованию законодательства чаще всего остается за кадром телевизионных репортажей.
СОДЕРЖАНИЕ
I Парламентаризм- признак демократического государства.
1.1. История парламентаризма
1.2. Признаки и принципы парламента Российской Федерации
1.3. Формирование парламента Российской Федерации
II Парламент - законодательный орган государственной
Власти Российской Федерации
2.1. Внутренняя структура парламента
2.2. Полномочия парламента и его палат
2.3. Законодательный процесс
I ПАРЛАМЕНТАРИЗМ - ПРИЗНАК ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
1.1 История парламентаризма
В современной истории явление парламентаризма представляет собой систему государственной власти, при которой четко распределены функции законодательных и исполнительных органов.
Парламент (англ. parliament, от французского parlier- «говорить») - представительное высшее государственное законодательное собрание, построенное целиком или частично на выборных началах Всеобщая история государства и права. Учебник для вузов: 1,2- М.: Остожье. 1998г.
.
Концепция разделения властей в классическом виде была сформулирована в XVII-XVIII веке. Наибольший вклад в ее разработку внесли такие политические мыслители, как Дж. Локк, Ш. Л. Монтескье, Дж. Мэдиссон. Смысл идеи разделения властей состоит в ограничении возможности сосредоточения государственной власти в руках одного лица или института, защитить права и свободы граждан. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. Мишин А.А. Барабашев Г.В. М. Юрид.лит.1989 г.
В современной юридической и политической практике представление о демократии и правовом государстве не отделимы от принципа разделения властей. Идея разделения властей законодательно закреплена в Конституции Российской Федерации.
Парламент в свете теории разделения властей - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти. Институт парламента имеет многовековую историю. Первые представительные учреждения с отчетливыми законодательными полномочиями возникли еще во время античности - это Народное собрание (экклезия) времен Перикла, преобразовавшееся из органа родовой демократии в орган государственной власти; древнеримский Сенат, возникший на основе древних куриатных комиций и ставший высшим учреждением Республики. Считается, однако, что родиной современного парламента является Англия - в Xlll веке королевская власть в соответствии с великой хартией вольности (1215 г.) была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей территориальных единиц (графств). Во Франции, к примеру, подобный орган до 1789 года представлял собой высшее судебное учреждение страны, то есть некое подобие верховного суда. Впоследствии подобные представительные учреждения возникли во Франции, Испании, Польше и других странах, которые затем преобразовались в парламентские учреждения современного типа.
В современном историческом периоде его развития для большинства промышленно развитых государств можно отметить усиление исполнительной и президентской власти. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., Политиздат. 1968, 384 с.
.
1.2 Признаки и принципы парламента Российской Федерации
Федеральное Собрание РФ, в отличие от высших представительных органов государственной власти РСФСР и СССР является учреждением парламентского типа. В Конституции РФ 1993 г. впервые прямо закреплено, что Федеральное Собрание -- это парламент Российской Федерации (ст. 94).
Как и полагается парламентскому учреждению, Федеральное Собрание «встроено» в механизм «разделения властей» в РФ. Это означает, что Федеральное Собрание, в отличие от Верховных Советов и Съездов Советов не наделяется статусом «высшего», либо «верховного» органа государственной власти. Оно не обладает монополией в осуществлении верховной государственной власти, не располагает всей полнотой высшей государственной власти Козлова А.Е. Конституционное право М.1997г.
.
Двухпалатность Федерального Собрания РФ является фактической. Палатами Федерального Собрания являются Совет Федерации и Государственная Дума. Каждая из Палат имеет только своего Председателя Палаты, его заместителей, комиссии и комитеты Палаты. В отличие от палат бывшего Верховного Совета, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания России не имеют общих руководящих (координирующих, вспомогательных) административных органов, не имеют общих должностных лиц. Исключение составляют лишь два «совместных» органа Палат. Имеется ввиду, что обе палаты двусторонними усилиями вправе создавать такой орган временного характера, как согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процесса (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.); кроме того, Палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату -- орган парламентского финансового контроля (п. 1 «и» ст. 102; п. 1 «г» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).
Совет Федерации и Государственная Дума различным образом формируются (об этом будет сказано ниже). Организационное обособление Палат Российского Парламента (в модели 1993 г.) проявляется и в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., Палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100).
Палаты Федерального Собрания РФ разграничиваются также по их компетенции. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Перечни полномочий Совета Федерации и Государственной Думы изложены в разных статьях Конституции РФ (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ). Анализ этих полномочий будет дан ниже, здесь же отметим, что суть специализаций компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в осуществлении парламентской власти заключается в следующем. Государственная Дума является основным законодательным органом РФ. Роль же Совета Федерации в законодательном процессе в том, что он «одобряет» либо «не одобряет» законы, принятые Государственной Думой. Что же касается «специализации» в осуществлении иных парламентских полномочий, то она выглядит следующим образом. Для статуса Государственной Думы характерна большая ориентации его полномочий на процедуры назначений важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов; на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства. Условно можно даже сказать, что конституционный статус Государственной Думы является «проправительственным» в смысле определенного «сдерживания» Правительства Государственной Думой. Однако «сдержки», исходящие к Правительству от Государственной Думы не столь сильны. А статус Совета Федерации в большей степени ориентирован на решение проблем, касающихся системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в РФ; на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. Совет Федерации в большей мере смоделирован как «пропрезидентское» учреждение -- но ни в коем случае не в смысле его подчиненности Президенту РФ. Напротив, Совет Федерации осуществляет «сдержки» президентской власти -- в этом одна из его специализаций. Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат./Общая редакция и вступительное слово В. Н. Лысенко - М.: ИСП. 2000 - 272 с.
7). Как и иные органы парламентского типа, Федеральное собрание, в отличие от Верховных Советов советского периода -- это коллегия профессиональных политиков, средоточие политической элиты страны. Члены Федерального Собрания не совмещают свою деятельность с иными производственными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В том числе это характерно не только для Государственной Думы, но и Совета Федерации, после принятия Закона о новом механизме формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (от 5 августа 2000г.) В действующей Конституции и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата с иными видами оплачиваемой деятельности -- за исключением научной, педагогической и иными видами творческой деятельности. Таким образом, будучи избранным в состав Федерального Собрания, депутат обязан прекратить служебные (трудовые) правоотношения по месту прежней работы (службы) -- с гарантией сохранения трудовых прав.
1.3 Формирование парламента Российской Федерации
Порядок формирования современных парламентов напрямую зависит от их структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируется посредством прямых выборов.
Способы формирования верхних палат довольно разнообразны. К основным из них относятся:
Формирование верхней палаты посредством непрямых косвенных или многостепенных) выборов. Такая практика существует во Франции: Сенат - верхняя палата парламента Франции, избирается на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов генеральных советов и муниципальных советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в метрополии, 8 - в заморских департаментах, 5 - в заморских территориях. Таким образом, здесь имеют место выборы косвенным голосованием.
2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, однако, с отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии.
При избирании Сената (верхней палаты) действует мажоритарная система с элементами пропорционализма (в отличие от пропорциональной системы выборов нижней палаты). Выборы в Сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и, как правило, "связан" обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии).
Формирование верхней палаты путем назначения применяется в наиболее чистом виде в Канаде и Германии.
Верхняя палата парламента Канады (Сенат) состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, то которой они назначены. Для сохранения принципа равного представительства провинции разбиваются на 4 группы, каждая из которых имеет право быть представленной 24 сенаторами.
4. Традиционный феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Палата лордов британского парламента формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты - 1195 герцогов, маркизов, графов, баронов и виконтов. Это пэры парламента. Одиннадцать членов палаты - лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциями). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении судебных дел. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., Политиздат. 1968, 384 с.
II ПАРЛАМЕНТ - ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Внутренняя структура парламента
Двухпалатная структура парламента России объясняется ее федеральным характером и необходимостью представительства на уровне федеральной законодательной власти как интересов населения Российской Федерации в целом (Государственная Дума), так и интересов субъектов федерации (Совет Федерации Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат./Общая редакция и вступительное слово В. Н. Лысенко - М.: ИСП. 2000 - 272 с.
) .
Палаты работают раздельно; по Конституции они могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.1997.
Палаты образуют совместно как постоянно действующий орган Счетную палату для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, а также могут создавать согласительные комиссии для преодоления возникших между палатами разногласий. Сложный характер носят взаимоотношения палат в законодательном процессе, о чем подробно будет сказано в соответствующем разделе данного учебного пособия. Каждая палата самостоятельно устанавливает порядок своей работы, для чего принимает свой регламент, а также формирует свои внутренние рабочие и вспомогательные органы.
Конституция Российской Федерации1993 года не устанавливает деления Парламента России на нижнюю и верхнюю палаты (как иногда их называют средства массовой информации), ни одна палата не подчиняется другой.
Отношения палат Федерального Собрания друг с другом происходят, прежде всего, в области законодательства, где каждая палата выполняет только ей свойственные функции, а также по линии проведения совместных заседаний и создания постоянных или временных совместных органов.
2.2 Понятие парламента и его палат
Палаты Федерального Собрания РФ работают в режиме раздельных заседаний. В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. их компетенция определяется дифференцировано, в разных статьях Основного Закона (ст. ст. 102 -- 103); полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по их содержанию не совпадают. Специализация Палат Федерального Собрания заключается в следующем. Любимов А. П. Парламентское право России. Основные источники. Учебное пособие для аспирантов, студентов юридических ВУЗов и факультетов. // Санкт-Петербург, 1997 - 308 с.
1). Полномочия Совета Федерации в большей их части направлены на взаимодействие этой палаты с Президентской властью (в части ее формирования и функционирования) и Судебной ветви власти (в части ее формирования). Закрепляемые Конституцией РФ полномочия Совета Федерации можно сгруппировать в следующие восемь видов.
Во-первых, к ведению Совета Федерации относятся важнейшие полномочия, касающиеся территориальных вопросов Российского федерализма: Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ (п. 1 «а» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.)
Во-вторых, Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере:
– утверждает указ Президента РФ о введении военного положения;
– утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
– решает вопросы о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации (пп. 1 «б» -- 1 «г» ст. 102 Конституции РФ).
В-третьих, Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения полномочий Президента:
-- назначает выборы Президента РФ;
-- отрешает Президента РФ от должности (пп. 1 «д» , 1 «е» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
В-четвертых, Совет Федерации вправе также полностью формировать составы всех высших судов страны:
– осуществляет назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. 1 «ж» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
– В-пятых, к компетенции Совета Федерации РФ отнесен и такой важнейший вопрос как:
– назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора Российской Федерации (п. 1 «з» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
В-шестых, продолжая перечень конституционных полномочий Совета Федерации, следует выделить в этом перечне и такое, как:
-- осуществление Советом Федерации своей доли назначений в состав совместного органа Палат Федерального Собрания, осуществляющего функцию парламентского финансового контроля -- Счетную Палату; согласно Конституции РФ, Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной Палаты и половину состава ее аудиторов (п. 1 «и» ст. 102 Конституции РФ 1993 г.).
В-седьмых, Совет Федерации, как и полагается Палате Парламента, осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Выше уже указывалось, что «специализация» Совета Федерации в законодательном процессе заключается в том, что он «одобряет» законы, принятые Государственной Думой; либо отклоняет их (применяет право «вето») (п. 4 ст. 105 Конституции РФ).
Одобрение закона Советом Федерации осуществляется одним из двух способов:
– либо в «активной форме» -- то есть путем голосования в Совете Федерации, при котором члены Совета Федерации высказываются в поддержку Федерального Закона;
– либо в «пассивной форме» -- то есть если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрит Федеральный Закон, принятый Государственной Думой, считается, что он как бы «молчаливо» одобрил закон (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.).
В Конституции РФ 1993 г. устанавливается время, когда действует правило об активном способе одобрения Федерального Закона Советом Федерации: в течение 14 дней со дня передачи федерального закона из Государственной Думы в Совет Федерации (пп. 3 -- 4 ст. 105 Конституции РФ). Если в течение этого срока закон не был рассмотрен Советом Федерации, Конституция РФ квалифицирует эту ситуацию как пассивную форму одобрения закона Советом Федерации. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. «О толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ» дал толкование конституционной норме о четырнадцатидневном сроке законодательной процедуры в Совете Федерации, которое имеет важное значение, т. к. Совет Федерации работает в режиме не постоянных, а периодических заседаний, -- чтобы не было манипулирования по поводу «молчаливого одобрения» закона Советом Федерации. Конституционный Суд РФ разъяснил, что четырнадцатидневный срок надо понимать как время, в течение которого Совет Федерации обязан не завершить, а обязан приступить к рассмотрению федерального закона, с тем, и т.д.................
В современной истории явление парламентаризма представляет собой систему государственной власти, при которой четко распределены функции законодательных и исполнительных органов.
Парламент (англ. parliament, от французского parlier- «говорить») - представительное высшее государственное законодательное собрание, построенное целиком или частично на выборных началах Всеобщая история государства и права. Учебник для вузов: 1,2- М.: Остожье. 1998г.
Концепция разделения властей в классическом виде была сформулирована в XVII-XVIII веке. Наибольший вклад в ее разработку внесли такие политические мыслители, как Дж. Локк, Ш. Л. Монтескье, Дж. Мэдиссон. Смысл идеи разделения властей состоит в ограничении возможности сосредоточения государственной власти в руках одного лица или института, защитить права и свободы граждан. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. Мишин А.А. Барабашев Г.В. М. Юрид.лит.1989 г.
В современной юридической и политической практике представление о демократии и правовом государстве не отделимы от принципа разделения властей. Идея разделения властей законодательно закреплена в Конституции Российской Федерации.
Парламент в свете теории разделения властей - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти. Институт парламента имеет многовековую историю. Первые представительные учреждения с отчетливыми законодательными полномочиями возникли еще во время античности - это Народное собрание (экклезия) времен Перикла, преобразовавшееся из органа родовой демократии в орган государственной власти; древнеримский Сенат, возникший на основе древних куриатных комиций и ставший высшим учреждением Республики. Считается, однако, что родиной современного парламента является Англия - в Xlll веке королевская власть в соответствии с великой хартией вольности (1215 г.) была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей территориальных единиц (графств). Во Франции, к примеру, подобный орган до 1789 года представлял собой высшее судебное учреждение страны, то есть некое подобие верховного суда. Впоследствии подобные представительные учреждения возникли во Франции, Испании, Польше и других странах, которые затем преобразовались в парламентские учреждения современного типа.
В современном историческом периоде его развития для большинства промышленно развитых государств можно отметить усиление исполнительной и президентской власти. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., Политиздат. 1968, 384 с.
Признаки и принципы парламента Российской Федерации
Федеральное Собрание РФ, в отличие от высших представительных органов государственной власти РСФСР и СССР является учреждением парламентского типа. В Конституции РФ 1993 г. впервые прямо закреплено, что Федеральное Собрание -- это парламент Российской Федерации (ст. 94).
Как и полагается парламентскому учреждению, Федеральное Собрание «встроено» в механизм «разделения властей» в РФ. Это означает, что Федеральное Собрание, в отличие от Верховных Советов и Съездов Советов не наделяется статусом «высшего», либо «верховного» органа государственной власти. Оно не обладает монополией в осуществлении верховной государственной власти, не располагает всей полнотой высшей государственной власти Козлова А.Е. Конституционное право М.1997г.
Двухпалатность Федерального Собрания РФ является фактической. Палатами Федерального Собрания являются Совет Федерации и Государственная Дума. Каждая из Палат имеет только своего Председателя Палаты, его заместителей, комиссии и комитеты Палаты. В отличие от палат бывшего Верховного Совета, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания России не имеют общих руководящих (координирующих, вспомогательных) административных органов, не имеют общих должностных лиц. Исключение составляют лишь два «совместных» органа Палат. Имеется ввиду, что обе палаты двусторонними усилиями вправе создавать такой орган временного характера, как согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процесса (п. 4 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.); кроме того, Палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату -- орган парламентского финансового контроля (п. 1 «и» ст. 102; п. 1 «г» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.).
Совет Федерации и Государственная Дума различным образом формируются (об этом будет сказано ниже). Организационное обособление Палат Российского Парламента (в модели 1993 г.) проявляется и в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., Палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100).
Палаты Федерального Собрания РФ разграничиваются также по их компетенции. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Перечни полномочий Совета Федерации и Государственной Думы изложены в разных статьях Конституции РФ (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ). Анализ этих полномочий будет дан ниже, здесь же отметим, что суть специализаций компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в осуществлении парламентской власти заключается в следующем. Государственная Дума является основным законодательным органом РФ. Роль же Совета Федерации в законодательном процессе в том, что он «одобряет» либо «не одобряет» законы, принятые Государственной Думой. Что же касается «специализации» в осуществлении иных парламентских полномочий, то она выглядит следующим образом. Для статуса Государственной Думы характерна большая ориентации его полномочий на процедуры назначений важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов; на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства. Условно можно даже сказать, что конституционный статус Государственной Думы является «проправительственным» в смысле определенного «сдерживания» Правительства Государственной Думой. Однако «сдержки», исходящие к Правительству от Государственной Думы не столь сильны. А статус Совета Федерации в большей степени ориентирован на решение проблем, касающихся системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в РФ; на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. Совет Федерации в большей мере смоделирован как «пропрезидентское» учреждение -- но ни в коем случае не в смысле его подчиненности Президенту РФ. Напротив, Совет Федерации осуществляет «сдержки» президентской власти -- в этом одна из его специализаций. Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат./Общая редакция и вступительное слово В. Н. Лысенко - М.: ИСП. 2000 - 272 с.
7). Как и иные органы парламентского типа, Федеральное собрание, в отличие от Верховных Советов советского периода -- это коллегия профессиональных политиков, средоточие политической элиты страны. Члены Федерального Собрания не совмещают свою деятельность с иными производственными функциями, а занимаются только депутатской, законотворческой работой. В том числе это характерно не только для Государственной Думы, но и Совета Федерации, после принятия Закона о новом механизме формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (от 5 августа 2000г.) В действующей Конституции и законодательстве закрепляется принцип несовместимости мандата с иными видами оплачиваемой деятельности -- за исключением научной, педагогической и иными видами творческой деятельности. Таким образом, будучи избранным в состав Федерального Собрания, депутат обязан прекратить служебные (трудовые) правоотношения по месту прежней работы (службы) -- с гарантией сохранения трудовых прав.
Формирование парламента Российской Федерации
Порядок формирования современных парламентов напрямую зависит от их структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируется посредством прямых выборов.
Способы формирования верхних палат довольно разнообразны. К основным из них относятся:
Формирование верхней палаты посредством непрямых косвенных или многостепенных) выборов. Такая практика существует во Франции: Сенат - верхняя палата парламента Франции, избирается на 9 лет коллегиями выборщиков, состоящими из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента), членов генеральных советов и муниципальных советников. Сенат состоит из 321 сенатора, из которых 308 избираются в метрополии, 8 - в заморских департаментах, 5 - в заморских территориях. Таким образом, здесь имеют место выборы косвенным голосованием.
2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, однако, с отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Такой порядок применяется в Италии, США, Австрии.
При избирании Сената (верхней палаты) действует мажоритарная система с элементами пропорционализма (в отличие от пропорциональной системы выборов нижней палаты). Выборы в Сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и, как правило, "связан" обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии).
Формирование верхней палаты путем назначения применяется в наиболее чистом виде в Канаде и Германии.
Верхняя палата парламента Канады (Сенат) состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, то которой они назначены. Для сохранения принципа равного представительства провинции разбиваются на 4 группы, каждая из которых имеет право быть представленной 24 сенаторами.
4. Традиционный феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Палата лордов британского парламента формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты - 1195 герцогов, маркизов, графов, баронов и виконтов. Это пэры парламента. Одиннадцать членов палаты - лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциями). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении судебных дел. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М., Политиздат. 1968, 384 с.
